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廣東通過TOD模式，將城際鐵路建設與沿線土地開發相結合，籌集建設資金，卻遭遇諸多制度難題。文/《財經國傢周刊》記者 劉亮 實習記者 段敦慧3月31日下午，乘坐廣珠城際鐵路，由廣州南站往珠海方向去的乘客很多。部分旅客沒有買到坐票，隻能站在過道裡。經停珠海北站時，下車的人卻寥寥無幾。走出車站，四周皆是荒地。車站西面的一塊工地上，停著十幾輛大型翻鬥車。在簡易工棚裡，一名包工頭模樣的人告訴《財經國傢周刊》記者，他們正在這裡對土地進行“三通一平”，未來這裡要建高檔住宅樓，但開工“起碼要到明年瞭”。廣珠城際鐵路於2005年開工，2011年建成通車。2012年3月，廣東省政府批復，同意第一批對廣珠城際鐵路珠海北站、廣佛肇城際鐵路沿線鼎湖站、三水站等6個軌道站場周邊的土地，采用TOD（以公共交通為導向的開發）模式進行綜合開發。按照規劃，未來這些站點周邊，將建設起環境優美，商貿、教育、醫療等設施完善的TOD小鎮。這些小鎮通過城際鐵路緊密相連，居民可以便捷地往返其間，並抵達毗鄰的中心城區。然而，兩年過去瞭，珠海北站TOD小鎮仍然隻是一片空地。記者瞭解到，廣東省珠三角地區城際軌道TOD開發工作，仍處於摸索階段，進展並沒有想象中順利。廣東模式為推動珠三角區域經濟一體化，早在2003年，廣東省即編制完成《珠江三角洲城際快速軌道交通線網規劃》，將珠三角地區9個市再加清遠市，通過軌道交通連接起來，“形成區域城際軌道交通網”。其後，廣東省又對該規劃進行過修編，修編後路網規劃總裡程達1478公裡，線路的速度等級也提升至160~200公裡／小時。該規劃獲批後，廣東省即鋪開珠三角軌道交通建設，初期與鐵道部聯手，以省部合作的方式推進建設工作。2011年，由於鐵道部下放地方鐵路投融資、建設及運營主導權，廣東省開始試點TOD模式。資料顯示，2009年，廣東省鐵路建設投資集團有限公司（下稱“廣東鐵投”）就已經開始在與廣東省國土資源廳、省住房和城鄉建設廳探討城際軌道交通土地綜合開發相關事宜。2012年初，廣東省政府頒佈印發《關於完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發機制的意見》（以下簡稱“《意見》”）。《意見》規定，將軌道交通沿線需要統籌規劃開發的土地，分為紅線內開發用地和紅線外開發備選用地。紅線內開發土地用於城際鐵路建設，以劃撥形式交給軌道交通項目業主公司。中鐵總退出後，珠三角城際鐵路的項目業主是廣東鐵投。用地規模原則上按鐵路建設用地有關規定的上限標準確定。對於紅線外開發備選用地規模，《意見》規定，以城際軌道交通各站場為中心，半徑800米左右范圍內尚未劃撥、出讓的國有土地，以及其他適合開發建設的土地，作為開發備選用地。紅線外土地可由省市聯合組成合資公司開發，或者由沿線城市的鐵路投資平臺公司負責開發，具體由省市協商確定。廣東省發改委主任李春洪介紹，截至2014年初，珠三角城際鐵路網在建和已建成裡程達到500公裡左右，莞惠城際鐵路計劃於2015年建成通車，另外幾條在建鐵路將在2016年竣工。李春洪告訴《財經國傢周刊》記者，廣東省按照TOD模式，在該軌道交通網沿線，總計規劃瞭50個中心鎮站點。每個中心鎮可以聚集數萬人，大大緩解城市人口壓力大、交通擁擠等問題，從而提升珠三角地區整體的城鎮化水平。難題待解雖然參考瞭日本和中國香港地區的成功經驗，但珠三角城際軌道交通在建設TOD模式中，仍然遇到瞭很多困難。按照國傢規定，鐵路用地進行商業開發，必須經過土地收儲後，公開進行招拍掛。為避免招拍掛中存在的價格風險，防止建設資金籌集不到位，鐵路公司勢必需要既做土地的一級開發，同時又要參與二級開發。以廣佛地鐵為例。佛山市曾在廣佛地鐵金融高新區站地塊規劃建設一個金融城。廣州地鐵總公司通過招拍掛程序拿下土地，不但在地下建成瞭地鐵、公交樞紐，還在地上建起瞭金融城寫字樓，實現瞭同步建設、商業開發配套。在土地出讓環節，政府對參與招拍掛的企業資質進行瞭限定，規定有地鐵建設資質的企業才能參與，這就為廣州地鐵總公司順利拿到這塊地創造瞭條件。在珠三角城際鐵路建設中，參與紅線外土地開發的省市合資公司，也是通過這類限定措施，獲得紅線外待開發地塊的開發權。問題在於，有些地塊距離車站已近800米，難劃入“站場物業”范疇，顯然難以用類似“鐵路建設資質”的限定條件來約束競標企業。另外，由於國內鐵路的定價權歸屬國傢發改委，地方政府定價靈活性自主性尚不明確，無法對城際鐵路未來運營的財務狀況進行測算，更無法測算補虧比例。這些都直接影響到民營資本進入這一領域的積極性。“廣東TOD開發雖然剛起步，但民營資本的積極性很高，想要進來投資，又受到上述因素限制。”李春洪告訴《財經國傢周刊》記者，廣東珠三角城際鐵路沿線將啟動一批新的TOD項目，“我們希望能夠吸引民資參與開發。”此外，包括地上地下分層設權、土地增值稅減免等制度及政策障礙，也成為珠三角實踐中需要破解的難題。問題雖多，珠三角地區的城際軌道交通建設實踐，仍然吸引瞭浙江、江蘇、貴州、湖北等多個省市的註意力，紛紛派遣相關人員赴廣東考察TOD模式。廣東實踐的成敗，無疑將直接影響今後鐵路城鎮綜合體建設的發展方向，社會各界正拭目以待。TOD模式在海外TOD(Transit-oriented Development)起源於美國，其對土地的集約利用，對城市發展和公共交通的統籌規劃，以及對生態化和人性化開放空間的關註等核心理念，符合現階段各國城市可持續發展的共同趨勢。TOD開發理念的應用既有發達國傢（地區）城市，如美國舊金山、丹麥哥本哈根、日本東京、中國香港，也有發展中國傢城市，如巴西庫裡蒂巴等。以日本為例,早在20世紀20年代初期，大阪便首先采用瞭軌道交通與土地的綜合開發策略。位於東京西南郊的多摩田園都市則被認為是日本最成功的鐵路沿線土地開發項目。鐵路公司負責規劃的土地,以追求最大經濟效益為目的。其效益目標包括兩個方面:一是土地經營效益最大化；二是為鐵路提供盡可能多的客流,使鐵路投資盈利。受交通便捷度的影響,越靠近車站,物業價值越高。於是,房地產向車站集中,形成建築密度由高到低向外圍輻射的趨勢。為充分利用鐵路的派生價值,鐵路公司還經營其他與鐵路共生的商業項目,包括百貨商店、體育場館等。鐵路公司還特別註意以優惠的方式吸引各類學校、醫療中心、郵局、圖書館及其他政府機構。根據國外及香港地區的成功經驗，在規劃良好的TOD區域中，社區居民通常有著高效的出行組合，其中68%為步行，24%乘公交，僅有6%使用私人小汽車。TOD模式的商業開發在香港也十分成功。例如，太古城（TAIKOO SHING）由香港太古集團在上世紀80年代初隨地鐵的建設而開發興建。由於整個街區的不斷完善和發展更新，太古城目前已經成為香港住宅市場的“晴雨表”，同時也是TOD模式成功發展的典型。青衣城、日出康城、杏花邨等都是香港典型的“軌道+物業”開發代表。以青衣城為例，其地塊面積僅5.4公頃，總建築面積卻高達29萬平方米，容積率高達5，在如此高密度開發的基礎上，配置瞭各種公交換乘方式，滿足瞭周邊居民的出行、休閑、生活需求。正是由於TOD開發對軌道交通建設產生的巨大需求，盡管香港的軌道交通線網建設起步較晚，但經過短短10多年的發展，香港已建成軌道交通通車裡程130多公裡。目前，全香港約有45%的人口居住在距離地鐵站僅500米的范圍內，九龍、新九龍以及香港島更是高達65%。（《財經國傢周刊》記者於春美整理）廣東TOD之惑
內容來自hexun新聞
新聞來源http://news.hexun.com/2014-04-14/163901868.html
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